Michael Peters är professor
i utbildningsvetenskap vid Aucklands universitet i Nya Zeeland. Hans forskningsintresse är utbildningsteori och utbildningspolitik. Han är huvudredaktör för Educational Philosophy and Theory (Carfax) och medredaktör för Encyclopedia of Philosophy of Education, som finns online http://www.educacao.pro.br/).
Han har publicerat ett antal böcker inom utbildningsområdet, den senaste Dissidence and Modernity: The Politics of Poststructuralism (Rowman & Littlefield) utkom förra året.
 |
| Litteratur |
| Bertram, G (1988): Middle Class Capture: A Brief Survey. I: Future Directions, Volume III, Part II of the April Report of the Royal Commission on Social Policy. Wellington: Governement Printer. |
| Boston, J (1991): The Theoretical Underpinnings of Public Sector Restructuring in New Zealand. I: J Boston, J Martin, J Pallot & P Walsh (Eds), Reshaping the State. Auckland: Oxford University Press. |
| Gordon, L (1994): Is School Choice a Sustainable Policy for New Zealand? A Review of Recent Research Findings and a Look to the Future. New Zealand Annual Review of Education, 4. |
| Lauder, H (1994): The Creation of Market Connections for Education in New Zealand: An Empirical Analysis of a New Zealand Secondary School Market 1990–1993. Wellington: Ministry of Education. |
| Le Grand, J (1982): The Strategy of Equality. London: Allen & Unwin. |
| Le Grand, J (1987): ”The Middle Class and the Use of British Social Services”. I: R Goodin & J Le Grand (Eds), Not Only the Poor. London: Allen & Unwin. |
| Scott, G & Gorringe, P (1989): ”Reform of the Core Public Sector: The New Zealand Experience”. Australian Journal of Public Administration, 48(1). |
| Treasury (1987): Government Management: Volume II – Education Issues. Wellington: Government Printer. |
| Treasury (1996): Briefing to the Incoming Government: 1996. Wellingon: New Zealand Treasury. |
| Wylie, C (1994): Self-Managing Schools in New Zealand: The Fifth Year. Wellington: New Zealand Council for Educational Research. |
|
 |
| Pedagogiska magasinet - arkiv |
|
|
|
|
| | Valfrihet och konkurrens har varit ledstjärnor i den radikala omdaningen av Nya Zeelands utbildningssystem. Men valfrihet för vem? Risken är stor att fåtalets ”frihet” blir de mångas ”icke-frihet”. Det menar Michael Peters, professor vid Aucklanduniversitet i Nya Zeeland, i en granskning av det senaste decenniets reformering av landets skolväsende.
Skolsystemet i Nya Zeeland skapades och utvecklades på basis av två idéer som är centrala för välfärdsstaten, dels ett socialt välfärdsideal och dels den jämlika demokratins ideal – och just utbildningen skulle bidra till att vidmakthålla både välfärdsstat och social integration. Ett av de förväntade resultaten av utbildningssystemet var att social, religiös och rasmässig integration skulle ge gemensamma erfarenheter som kunde tjäna som bas för samhällsutvecklingen.
År 1877 infördes ett ”allmänt, obligatoriskt och sekulärt” system för elementarundervisning på Nya Zeeland. Den första Labourregeringen i Nya Zeeland introducerade 1936 ett omfattande program för välfärdsstaten. Som en del av denna reform utvidgades statens engagemang i en allmän, avgiftsfri och obligatorisk utbildning. Premiärministern Peter Fraser sade 1939 i ett berömt uttalande:
”Regeringens övergripande mål är att varje medborgare – oavsett nivån på hans teoretiska förmåga, oavsett om han är rik eller fattig, oavsett om han bor i staden eller på landet – har rätt till fri utbildning av den sort han är bäst lämpad för och som bäst kan utveckla hans anlag.”
Allmän utbildning skulle ges i form av ett förmåns- och servicepaket, som skulle vara ”gratis, allsidigt och adekvat” och som skulle tillhandahållas av staten ”som en medborgerlig rättighet och inte som välgörenhet”. Förutom utbildning ansågs den fulla sysselsättningen som grunden för all välfärdspolitik; den möjliggjorde för varje samhällsmedlem att med värdighet stå på egna ben.
Denna välfärdsideologi, baserad på den socialliberala grundsynen, dominerade Nya Zeelands utbildning fram till mitten av 1980-talet, när David Langes fjärde Labourregering initierade en komplex serie politiska förändringar, som omstrukturerade både ekonomi och samhälle. Alltsedan dessa förändringar introducerades även i det obligatoriska skolväsendet 1988 – under namnet Tomorrow’s Schools – har systemet i ökande grad blivit konsumentstyrt, något som allvarligt undergrävt föreställningen om utbildning som en välfärdsrättighet. Konsekvensen har blivit att tillgången till utbildning i stigande grad blivit ojämlik.
Under 1980-talet ökade finansdepartementets inflytande på regeringens politik. Introduktionen av marknadsliberala principer skapade en rörelse i riktning mot en marknadsmodell för välfärd på Nya Zeeland, även om implementeringen av denna modell genom olika reformer och i lagstiftning tagit tid och genomförts under flera olika regeringar. År 1984 mottog den då tillträdande Labourregeringen från finansdepartementet en kort orientering, som senare publicerades med titeln Economic Management. Denna skrift dokumenterade finansdepartementets nya uppfattning, och den var baserad på nyliberala strategier för att förbättra Nya Zeelands ekonomi.
Följderna av denna nya politik för utbildningens del skulle bli klarare år 1987. Då överlämnade nämligen finansdepartementet en rapport kallad Government Management till den omvalda Labourregeringen. Den publicerades i två volymer, varav den senare ägnades åt utbildningsfrågor. Här hävdades bland annat:
• att utbildning har samma karaktär som andra varor som köps och säljs på marknaden, och den kan inte utan vidare uppfattas som något ”offentligt gott” (public good);
• att nya zeeländare har en alltför optimistisk syn på utbildningens förmåga att bidra till ekonomisk tillväxt och jämlika chanser;
• att ökade utgifter för utbildning inte nödvändigtvis förbättrar vare sig utbildningens standard eller jämlika chanser, och inte heller leder ökade utgifter till förbättrade ekonomiska resultat;
• att utbildningssystemet inte har anpassats till förändrade omständigheter och att det dessutom har lyckats dåligt trots ökade utgifter;
• att skälet till att systemet haft dålig framgång är att lärare och skoletablissemang har befrämjat sina egna intressen i stället för elevers och föräldrars; skolor är till exempel inte tillräckligt inriktade på konsumentens intressen och önskningar;
• att utbildningssystemet framför allt saknar ett noggrant system för resultatansvar – nationella övervakningsprocedurer saknas, liksom tillfredsställande sätt att jämföra skolors effektivitet och därigenom motivera de offentliga medel som sätts in;
• att regeringens ingripanden och kontroll har hindrat det ”naturliga” fria marknadskontraktet mellan producent och konsument, vilket orsakat byråkratisk stelhet, betygsinflation – och därmed också utbildningsmässig ojämlikhet.
I korthet hävdade således finansdepartementet att en statligt finansierad och kontrollerad utbildning var detsamma som en dåligt fungerande utbildning, vilken dessutom skulle fortsätta att ge dåliga resultat om inte radikala förändringar genomfördes. Finansdepartementet bredde på med argument för nödvändigheten av förändringar genom anspelningar på ”sjunkande kvalitet” och ”tilltagande medelmåttighet” – och alltså genom att misskreditera föreställningen om utbildning som något ”offentligt gott”. De frågor som framhölls som centrala i granskningen gällde utbildningens effektivitet och (ekonomiska) rimlighet. På dessa punkter omfattade rekommendationerna främst följande ämnesområden:
• skolledning med slutsatser om administrativ styrning och finansiering av skolor (som exempelvis överfinansiering och skolstyrelsers sammansättning);
• statens roll vid anordnande, styrning och finansiering av utbildning;
• marknads- eller kvasi-marknadsmodellers fördelar då det gäller frågor som konsumenternas egna val av deltagande i och tillgång till utbildning;
• utbildningens karaktär av ”public good” eller ”private good” – för- och nackdelar med offentlig respektive privat utbildningsregi, till exempel om fördelar uppstår för samhället eller för individerna;
• föräldrars val, inklusive frågan om områdesindelad skolgång kontra individens möjligheter till fri efterfrågan och fritt skolval.
I sin kritik av utbildningen hänvisade finansdepartementet till forskning som kritiserade välfärdsstatens oförmåga att effektivt och ändamålsenligt distribuera resurser, speciellt forskningsresurser. Le Grand som i sina arbeten (1982, 1987) sökte dokumentera den gamla välfärdsstatens fördelningspolitiska misslyckanden, hävdade på basis av empiriska data, att välfärdsstaten inte omfördelade över klassgränser; merparten av omfördelningen skedde i stället inom klasserna och under individens livstid. Finansdepartementet tog upp idén om ”medelklassens och de professionellas dominans”, både för att kritisera välfärdsstaten för brister i dess faktiska välfärdspolitik i fråga om jämlikhetsmål och för att förespråka ett byte till nyliberala lösningar, baserade på minimal statlig styrning och på individuella val (se Bertram 1988).
En rapport (The Picot Report 1988) som publicerats av en arbetsgrupp för reformering av skolans administration – på såväl lägre (primary) som högre (secondary) skolstadier – lät som ett eko av finansdepartementets analys av och rekommendationer för utbildning. Rapporten hade samma individualistiska inriktning, betonade konsumentens eget utbildningsval, individuell kompetens, kulturell lyhördhet och god ledning. Rapporten använde sig genomgående av den vanliga nyliberala kritiken av välfärdsstaten. Utbildningsdepartementet beskrevs som en del av statens välfärdsbyråkratiska apparat: övercentraliserad, med alltför komplexa beslutsprocesser, med en enorm brist på information och praktiskt taget utan valfrihet inom systemet. Slutligen hävdade kommittén, att föräldrarna som en konsekvens av allt detta kände sig omyndigförklarade.
De politiska lösningar som rekommenderades av Picot-kommittén återspeglade den allmänna politiska reformekonomin och betonade särskilt just de principer som finansdepartementet formulerat för att reformera den offentliga sektorn i stort. Där betonades resultatansvar; en klarare precisering av ansvarighet och mål, liksom decentralisering av styrning och kontroll. ”Självstyrning” förordades och man gjorde en åtskillnad mellan politiska direktiv och politiskt genomförande. Man ville upplösa stora byråkratier och skapa autonoma enheter. Man betonade ledning snarare än politik och ville utveckla ett system för prestationsstyrning. På det hela taget ansåg man, att en policy som gav individerna chansen att välja för sitt eget bästa var det bästa medlet för att nå välfärdsmål, och att vägen till förbättring av skolor skulle gå via garantier för konsumentstyrning – och att användaren skulle betala. Privata skolor sågs som bättre än statliga och därför värda att uppmuntras.
Huvudelementen i den proposition som blev konsekvensen av tankarna bakom Tomorrow’s Schools kan summeras i följande fem principer:
• Ansvaret för kontroll och koordinering av utbildning flyttas från staten till valda styrelser, föreningar och råd.
• Ansvaret för anställning av personal flyttas från staten till valda lokala styrelser.
• Ansvaret för styrning av tillgångar, egendom och pengar, som används i utbildning, flyttas från staten och till valda lokala styrelser.
• ”Fritt marknadsval” till förskola och skola (primary och secondary) betonas eftertryckligt; användaravgifter introduceras i postgymnasial utbildning.
• En ökad statlig kontroll över grundläggande utbildningstjänster krävs: genom lagstiftning, förordningar, nationella läroplaner och utvärderingsprocedurer.
Efter 1988 har ett stort antal andra rapporter och politiska dokument producerats av regeringen och dess olika rådgivande organ – rapporter av direkt eller indirekt betydelse för omstruktureringen av olika utbildningar. Med överflödet av rapporter kom dramatiska förändringar i utbildningars arbetssätt och funktioner såväl i förskola och skola som i gymnasial och eftergymnasial utbildning.
Själva föreställningen om utbildning förändrades också. För första gången i Nya Zeelands historia blev uppfattningen om utbildning som en privat angelägenhet – ett ”private good” , delvis underkastat marknadsförhållanden – en realitet. Den centrala frågan om lika möjligheter, som dominerat utbildningsdebatten fram till slutet av 1970-talet, ersattes av tal om effektivitet, val, konkurrens och resultatansvar. Skolor skulle omorienteras i riktning mot decentralisering och effektivitet, och struktureras efter modeller från privata företag.
År 1990 delades det gamla ”övercentraliserade” utbildningsdepartementet upp på ett antal autonoma organ, inklusive ett nytt strömlinjeformat ministerium, som enbart ägnade sig åt politiska föreskrifter och förslag. Som ett led i en noga övervägd decentraliseringspolitik utlokaliserades en stor del av utbildningsadministrationen till skolorna själva. Politiskt förtroendevalda styrelser (”Boards of Trustees”) ersatte de gamla styrelserna och skolkommittéerna och fick via ministeriet fungera som länkar mellan skolan och regeringen.
Denna nya struktur ökade de individuella skolornas ansvar på kommunal och lokal nivå. Det är mer tveksamt om deras faktiska och effektiva kontroll över centrala skolfrågor ökade – det har tvärtom starkt ifrågasatts. Ytligt sett fick styrelser med förtroendevalda en rad nya ansvarsområden, exempelvis anställning av personal, förvaltning av skolans egendom och utformning, plus implementering av lokala regelverk. Dessa förändringar infördes genom en ny utbildningslag (Education Act 1989) och genom två tilllägg till lagen (Education Amendment Act 1990 och 1991). Förordningar fastställde totalramar för finansieringen av såväl lärares löner som av skolans olika verksamheter, upphävde den obligatoriska lärarlegitimationen och avskaffade skolornas geografiska upptagningsområden. År 1991 introducerades så det system av avgifter för elever i eftergymnasial utbildning, som lade grunden för den nationella regeringens fortsatta förändringsarbete – som i sin tur resulterade i införandet av studielån.
Reformerna tycktes vara baserade på en föreställning om delegering och decentralisering, med förtroendevalda kommunrepresentanter i styrelser, som arbetade tillsammans med rektor och lärare. Decentraliseringstankarna stöddes genom hänvisningar till Picot-rapporten och Tomorrow’s Schools som talade varmt om gemenskapen i lokalsamhällen och kommuner. Där åberopades till exempel kommunala utbildningsorgan, utformade för att representera samhällets hela intressebredd, identifiera och samla in olika synpunkter, diskutera och lösa intressekonflikter, ta politiska initiativ – och till och med lägga fram nya politiska idéer. På ett ställe markerar Picot-rapporten sin ståndpunkt:
”Vi kan inte starkt nog betona betydelsen av kommunala utbildningsorgan. I många framställningar, ställda till oss, finner vi att den ena eller andra speciella utbildningssektorn inte haft tillfälle att ta reda på andras ståndpunkter i lokala frågor och därför inte kan presentera sin kommuns ståndpunkt för oss. Likaledes får vi höra om kursplanekommittéer och liknande grupper, som har problem med att finna folk som kan representera en brett förankrad kommunal ståndpunkt. Vi tror att etableringen av kommunala utbildningsorgan skulle kunna bidra till att övervinna dylika svårigheter.”
Det finns i detta uttalande ett klart försök att garantera en verklig kommunal representation – själva kärnan i en deltagande demokrati. Vid sidan av kommunala utbildningsorgan planerades ursprungligen också ett utbildningspolitiskt råd (”The Education Policy Council”), en nationell organisation bestående av åtta medlemmar, som skulle ge oberoende utbildningspolitiska råd, och ett föräldraråd (”The Parent Advocacy Council” – ett oberoende organ grundat av staten och tänkt att rapportera direkt till parlamentet). Tillsammans med omfattande åtgärder för rättvisa anslag till skolorna tycktes dessa deltagardemokratiska utfästelser ge löfte om en genuin decentralisering och deltagande demokrati. Tomorrow’s Schools (1988) smyckade till exempel sin inledning med följande Thomas Jeffersoncitat – på både maori och engelska:
”Jag känner inte till någon annan säker plats för samhällsmakten än hos folket själv, och om vi tror att folket inte är upplyst nog att utöva sin kontroll i en sund riktning, är botemedlet inte att ta ifrån det kontrollen utan i stället att öka dess klokhet.”
Tomorrow’s Schools publicerades under David Langes namn, då både utbildnings- och premiärminister. Hans första uttalande som utbildningsminister förstärkte ytterligare anknytningen till den deltagande demokratins principer och vikten av investeringar i utbildning betonades åter. Men både de kommunala utbildningsorganen och föräldrarådet avskaffades och många av de ursprungligen lanserade rättvisekraven har övergivits.
Den ursprungligen tänkta formen av decentralisering blev aldrig ett verkligt alternativ. Orsaken var den ekonomiska styrning av reformerna som genomfördes av finansdepartementet. Decentraliseringslöften om kommunal och deltagandedemokrati ersattes av en sorts delegering, utvecklad enligt doktrinen om självstyrande skolor och ”beställare/utförare”-teorin.
Tvärt emot den ursprungliga politiska avsikten segrade finansdepartementets modell för resultatansvar, som reflekterade det nya managementtänkandets principer. De centrala mekanismerna för resultatansvar kom att bestå av en uppsättning kontrakt mellan regeringen och verkställande chefer inom utbildningsorganisationer och andra utbildningsanordnare (det vill säga olika råd och styrelser). Kontrakten slog fast avsedda resultat och mått på prestationsmål, och resultaten jämfördes med och mättes mot de mål som angivits i kontraktet.
Ur det perspektiv, som intas av företrädare för välfärdstaten och av dem som delar John Deweys syn på demokrati, har valfrihetsförslag flera icke önskvärda effekter: de värnar om privilegier, de förhindrar att alla elever får jämlik tillgång till utbildning, de hindrar att alla elever får möjlighet till olika typer av sociala erfarenheter, de sätter gränser för samhällets demokratiska utveckling, och de försvagar basen för social och politisk integration.
Nyzeeländsk forskning vittnar också om de negativa effekterna av kvasi-marknadens valfrihetsstrategi på välfärden. Wylie (1994) har dokumenterat effekterna av den ökande konkurrensen i valfrihetens spår och beskriver förändringar i skolors etniska och socioekonomiska rekrytering liksom försämringar av relationer mellan skolor. The Smithfield Project (Lauder 1994) dokumenterar också de negativa sociala effekterna av valfrihetsprogrammet. Så har till exempel övergivandet av ”zoning” (principen att barnen går i närmaste skola) år 1991 markant ökat konkurrensen och påverkat skolors elevantal och sammansättning. De samlade effekterna av ”valfrihet” har blivit en förstärkning av gamla trender: en skola ”längst ner i hierarkin” har fått sin intagning nästan halverad sedan 1990, medan en framgångsrik skola med duktiga medelklasselever snabbt ökat sitt elevantal.
En av de centrala upptäckterna i Smithfield-studien var att strukturella sociala och ekonomiska förhållanden påtagligt påverkar individuella konsumentval så att de ofta blir blott skenbara. När till exempel skolor ställer överdrivna krav på närvaro är det skolorna, inte föräldrar eller elever, som är de effektiva väljarna. I mer allmän mening understryker också Smithfield-studien det faktum, att konsumenters fria val (före och efter utbildning) faktiskt begränsas respektive ökas i samspel med finansiella och socio-ekonomiska förhållanden.
Sådana slutsatser stöds också av Gordons forskning (1994) angående effekterna av social bakgrund på skolval. Hennes studier ledde till slutsatsen att ett områdes status är en betydelsefull faktor vid val av skola. Medan fattigare föräldrar ofta inte har möjlighet att flytta sina barn från en skola till en annan, så är det lättare för mer välbärgade föräldrar att göra det. En följd av denna trend är enligt Gordon ”att det inom skolor kommer att bli alltmer homogena sociala grupperingar, medan skillnader mellan skolor kommer att öka”. Liknande segregationsmönster är också i funktion när det gäller etnicitet.
En skolas klassexklusivitet kan förstärkas genom att man upprättar ”rekryteringsplaner”, som begränsar antalet elever och effektivt möjliggör för skolor att bestämma vilken sorts elever de ska ta emot. Därav följer, påpekar Gordon, att ”eftersom boendemönster i sig är nära knutna till etnicitet, så tenderar Maori och elever från öarna i Stilla Havet att bli kvar i skolor på den lägre nivån i marknadshierarkin”. Nettokonsekvensen av denna process är enligt Gordon att ”skolor i botten på den lokala marknaden tenderar att förlora elever till grannskolor”, vilket i sin tur befordrar en nedgångsspiral.
Frågan om en skolas tillgänglighet för alla är mycket betydelsefull. I ett system med konsumentval står det klart, att det är skolan snarare än konsumenten som effektivt väljer vilka som ska tas emot. I själva verket beror den frihet, som förutsätts inom teorier om konsumentval, ytterst på ekonomiska kriterier. I denna mening är friheten illusorisk, eftersom denna frihets löften inte kan ges åt alla. I den nollsummekontext, där konkurrensen strukturerar valen på marknaden, blir förutsättningen för fåtalets ”frihet” de mångas ”icke-frihet”.
Översättning: Gerd och Gerhard Arfwedson
Michael Peters
(2001-01-16) |